Ursprünglich war die Freizügigkeit als wirtschaftliche, marktbezogene Freizügigkeit konzipiert, d.h. es ging in erster Linie darum, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten in jedem anderen Mitgliedstaat die Teilnahme am Wirtschaftsleben zu ermöglichen. Das Recht zum Aufenthalt war notwendige Folge davon und hatte insofern lediglich dienende Funktion.

Mit fortschreitender Integration und vor allem mit Einführung der Unionsbürgerschaft durch den Vertrag von Maastricht mit Wirkung vom 1. November 1993 (Artikel 20 AEUV, ex-Artikel 17 EG-Vertrag) hat sich dieses Verständnis zu einer allgemeineren Bedeutung hin gewandelt. Das Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, ist nicht mehr länger an die wirtschaftliche Teilhabe geknüpft. Einreise- und Aufenthaltsrecht bestehen auch unabhängig vom wirtschaftlichen Hintergrund. Dies zeigte sich bereits in den so genannten Nichterwerbstätigen-Richtlinien von 1990/1993, die unter bestimmten Voraussetzungen ein Aufenthaltsrecht von Studenten, Rentnern und sonstigen Nichterwerbstätigen vorsehen.

Mit Artikel 21 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist nun auch im europäischen Primärrecht ausdrücklich festgeschrieben, dass jeder Unionsbürger das Recht hat, „sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ... frei zu bewegen und aufzuhalten.“ Die Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht ist jedoch nicht voraussetzungslos gewährt. Sie steht unter dem Vorbehalt der entsprechenden Durchführungsbestimmungen.

Zudem versteht die Unionsbürgerschaft sich nun – in Anlehnung an die nationale Staatsangehörigkeit – als besondere Bindung zwischen Bürger und Europäischer Union.

Im Einklang mit der Freizügigkeitsrichtlinie benötigen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten nur einen gültigen Personalausweis oder Reisepass (Paragraph 2a Absatz 1 Freizügigkeitsgesetz/EU). 

Für ein Aufenthaltsrecht von mehr als drei Monaten müssen bestimmte weitere Voraussetzungen erfüllt sein: Gemeinschaftsrechtlich freizügigkeitsberechtigt sind nach Paragraph 2 Absatz 2 des Freizügigkeitsgesetzes/EU:

• Arbeitnehmer sowie Unionsbürger, die sich – für eine gewisse Zeit - zur Arbeitssuche oder zur Berufsausbildung aufhalten wollen,
• Selbstständige sowie Erbringer von Dienstleistungen,
• nicht erwerbstätige Unionsbürger, sofern sie über ausreichende Existenzmittel und Krankenversicherungsschutz verfügen,
• Unionsbürger, die nach fünf Jahren rechtmäßigem Aufenthalt ein Daueraufenthaltsrecht erworben haben,
• sowie die Familienangehörigen dieser Unionsbürger, wenn sie den Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen.

Das Recht von Unionsbürgern auf Einreise und Aufenthalt unterscheidet sich wesentlich von dem Status von Drittausländern. Das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers und seiner Familienangehörigen entsteht – im Gegensatz zu dem Aufenthaltsrecht von Drittausländern - mit dem Vorliegen der unionsrechtlichen Voraussetzungen und nicht erst mit der Ausstellung einer Bescheinigung über das Aufenthaltsrecht.

Für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet benötigen Unionsbürger kein Visum und keinen Aufenthaltstitel, sondern nur einen gültigen Reisepass oder Personalausweis.

Wie alle anderen auch, die in Deutschland ihren Wohnsitz nehmen, unterliegen auch Unionsbürger der allgemeinen wohnrechtlichen Meldepflicht und müssen sich bei den örtlichen Meldebehörden anmelden.

Die Meldebehörden übermitteln die erforderlichen Daten im Regelfall an die zuständige Ausländerbehörde.

Die Ausländerbehörde kann im Einklang mit der europäischen Freizügigkeitsrichtlinie verlangen, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Freizügigkeitsrechts glaubhaft gemacht werden. Unionsbürger und ihre Familienangehörigen können die nötigen Angaben bereits bei der Anmeldung bei der örtlichen Meldebehörde machen.

Damit erübrigt sich für Unionsbürger in der Regel der Gang zur Ausländerbehörde. Eine gesonderte ausländerrechtliche Meldepflicht besteht nicht. Das Verfahren im Einzelnen regeln die zuständigen Behörden der Bundesländer.

Wie alle anderen auch, die in Deutschland ihren Wohnsitz nehmen, unterliegen auch Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, die nicht selbst Unionsbürger sind, der allgemeinen wohnrechtlichen Meldepflicht und müssen sich bei den örtlichen Meldebehörden anmelden.

Die Meldebehörden übermitteln die erforderlichen Daten im Regelfall an die zuständige Ausländerbehörde. Zum Nachweis ihres Freizügigkeitsrechts stellt die Ausländerbehörde Familienangehörigen, die keine Unionsbürger sind, eine Aufenthaltskarte aus.

Die Ausländerbehörde kann im Einklang mit der europäischen Freizügigkeitsrichtlinie verlangen, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Freizügigkeitsrechts glaubhaft gemacht werden. Unionsbürger und ihre Familienangehörigen können die nötigen Angaben bereits bei der Anmeldung bei der örtlichen Meldebehörde machen.

Das Verfahren im Einzelnen regeln die zuständigen Behörden der Bundesländer.

Für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen ist das Aufenthaltsgesetz grundsätzlich nicht anwendbar. Für sie gilt das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU). Das Freizügigkeitsgesetz/EU verweist allerdings in folgenden Fällen auf das Aufenthaltsgesetz:

• falls das Aufenthaltsgesetz eine günstigere Rechtstellung vermittelt als das Freizügigkeitsgesetz,
• falls festgestellt wird, dass ein Freizügigkeitsrecht nicht länger besteht oder
• falls bestimmte Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes aus­drücklich für entsprechend anwendbar erklärt werden.

Freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger können ihr Aufenthaltsrecht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit verlieren.

Krankheiten, die eine solche Verlustfeststellung rechtfertigen, sind ausschließlich Krankheiten mit epidemischem Potential und sonstige übertragbare, durch Infektionserreger oder Parasiten verursachte Krankheiten, sofern gegen diese Krankheiten Maßnahmen zum Schutz der Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaates getroffen werden.

Für eine Verlustfeststellung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gelten besonders hohe Voraussetzungen: Es muss eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit vorliegen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Diese Gefährdung muss auf dem persönlichen Verhalten des Unionsbürgers beruhen.

Weiterhin kann die Ausländerbehörde auf der Grundlage von Paragraph 2 Absatz 4 Freizügigkeitsgesetz/EU das Nichtbestehen des Freizügigkeitsrechts feststellen, wenn ein Betroffener die Voraussetzungen für das Freizügigkeitsrecht durch die Verwendung von ge- oder verfälschten Dokumenten oder die Vorspiegelung falscher Tatsachen vorgetäuscht hat. Das kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn Unionsbürger falsche Angaben über ein Arbeitsverhältnis gemacht haben und stattdessen in erheblichem Umfang Sozialleistungen in Anspruch nehmen. Gleiches gilt für sog. Scheinehen oder Scheinvaterschaften.

Außerdem kann die Ausländerbehörde auf der Grundlage von Paragraph 5 Absatz 4 Freizügigkeitsgesetz/EU in den ersten fünf Jahren des Aufenthalts den Verlust des Freizügigkeitsrechts feststellen, wenn die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts entfallen sind. Eine Überprüfung darf nur aus besonderem Anlass stattfinden.

Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber von Unionsbürgern gegenüber kann die Unionsbürgerschaft und damit das Recht, in Deutschland zu arbeiten, durch einen gültigen Pass oder Personalausweis des Staatsangehörigkeitsstaates nachgewiesen werden. Es muss keine Kopie und kein Scan des Passes oder Personalausweises hergestellt oder zu dem Personalunterlagen genommen werden. Näheres kann diesem Merkblatt entnommen werden.