Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt (BKAG)
I. Regelungsgegenstand
Im Rahmen der Föderalismusreform wurde dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt übertragen. Die Aufgabe bedarf jedoch noch der einfachgesetzlichen Ausgestaltung. Das Gesetz enthält alle insoweit erforderlichen Ergänzungen des BKAG. Neben der Ausgestaltung der Aufgabennorm (§ 4a BKAG) sind alle erforderlichen Befugnisnormen zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus enthalten.
1. Aufgabennorm
Die Aufgabennorm (§ 4a BKAG) schließt die grundsätzliche Möglichkeit ein, dass das BKA (bereits im Vorfeld einer konkreten Gefahr) zur Verhütung von bestimmten terroristischen Straftaten tätig wird. Die einzelnen Befugnisnormen enthalten jedoch – je nach Schwere des Grundrechtseingriffs – engere Voraussetzungen (konkrete Gefahr, gegenwärtige Gefahr, höhere Anforderungen an die bedrohten Rechtsgüter etc.). Die Aufgabe des BKA ist dabei nach § 4a BKAG von vornherein auf Fälle terroristischer Gefahren beschränkt, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um Übernahme ersucht. Die Befugnisse der Länder bleiben von der Aufgabenwahrnehmung durch das BKA unberührt. Zur Koordinierung der Maßnahmen hat das BKA die zuständigen Landes- und Bundesbehörden unverzüglich zu unterrichten und die Aufgabenwahrnehmung in gegenseitigem Benehmen durchzuführen.
2. Die einzelnen Befugnisse
Zur effektiven Wahrnehmung seiner Aufgabe werden dem BKA entsprechende Befugnisse verliehen. Diese Befugnisse orientieren sich an den Gefahrenabwehrbefugnissen der Bundespolizei und der Polizeien der Länder. Hervorzuheben sind neben der Generalklausel und den polizeilichen Standardbefugnissen die Regelungen zur Wohnraumüberwachung, zur Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) einschließlich der Befugnis zur sog. Quellen-TKÜ und zur so genannten Online-Durchsuchung. Die Regelung zur Online-Durchsuchung (§ 20k BKAG) ist neben der Quellen-TKÜ die einzige Befugnis, die nicht bereits in Landespolizeigesetzen enthalten ist.
Aufgrund der hohen Schwelle, die sich bereits aus der Aufgabennorm ergibt (es muss sich um Gefahren des internationalen Terrorismus handeln), und den jeweils zusätzlichen Eingriffsschwellen, die auf die jeweilige Schwere des Grundrechtseingriffs abgestimmt sind, ist sichergestellt, dass von den Befugnissen nur in einer überschaubaren Zahl von Fällen und in verhältnismäßiger Weise Gebrauch gemacht wird.
a. Online-Durchsuchung (§ 20k BKAG)
Die Maßnahme der Online-Durchsuchung ist erforderlich, wenn andere polizeiliche Maßnahmen gegen terroristische Zellen, die über modernste Kommunikationsmittel und das Internet miteinander vernetzt sind, nicht mehr greifen. Das Bundesverfassungsgericht hat dies in seiner Entscheidung ausdrücklich anerkannt. Die vorliegende Befugnisnorm wurde in enger Abstimmung zwischen BMI und BMJ erarbeitet und durch den Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen leicht verändert. Sie entspricht insbesondere auch bezüglich der Ausgestaltung des Kernbereichsschutzes der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Online-Durchsuchung. Die Maßnahme ist nur zur Abwehr besonders hochwertiger Rechtsgüter und nur als ultima ratio und nur auf richterliche Anordnung hin zulässig. Der Kernbereichsschutz wird bei der Auswertung der erhobenen Daten dadurch gewährleistet, dass die erhobenen Daten unverzüglich vom Datenschutzbeauftragten des Bundeskriminalamtes und zwei weiteren Bediensteten (von denen einer die Befähigung zum Richteramt hat) durchzusehen sind. Sie bilden gemeinsam ein Gremium, wobei gesetzlich klargestellt ist, dass der Datenschutzbeauftragte Weisungsfreiheit genießt und ihm durch die Ausübung der Aufgabe des Kernbereichsschutzes keine Nachteile erwachsen dürfen. Das Gremium unterliegt dabei der Sachleitung des anordnenden Gerichts. Daten, die den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen, dürfen nicht verwertet werden und sind unverzüglich zu löschen. Der Gesetzgeber hat die Befugnis zur Online-Durchsuchung auf den 31. Dezember 2020 befristet.
b. Quellen-TKÜ (§ 20l Abs. 2 BKAG)
In der Vorschrift zur TKÜ ist übereinstimmend mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geregelt, dass auch die Durchführung so genannter Quellen-TKÜ zulässig ist, soweit sichergestellt ist, dass mit der Maßnahme allein laufende Telekommunikation erfasst wird. Da Maßnahmen zur Quellen-TKÜ schon bisher auf die geltenden TKÜ-Regelungen nach Landesrecht bzw. der StPO gestützt werden, handelt es sich in erster Linie um eine Klarstellung. Mit der Maßnahme einer Quellen-TKÜ kann Telekommunikation, die mittels Voice over IP oder sonstigem Internetverkehr in verschlüsselter Form stattfindet, vor der Verschlüsselung bzw. beim Empfänger nach der Entschlüsselung überwacht werden. Wegen der immer stärker zunehmenden Nutzung solcher Kommunikationsformen ist diese Maßnahme zwingend erforderlich.
c. Wohnraumüberwachung (§ 20h BKAG)
Die Befugnis zur akustischen und optischen Wohnraumüberwachung orientiert sich ebenfalls am bestehenden Recht. Vergleichbare Vorschriften finden sich bis auf Bremen in allen Polizeigesetzen der Länder. Vorgesehen ist unter engsten Voraussetzungen sowohl die akustische als auch die optische Wohnraumüberwachung. Die Voraussetzungen von Art. 13 Abs. 4 GG, der für den Bereich der Gefahrenabwehr auch die Maßnahme der optischen Wohnraumüberwachung für zulässig erklärt, sind in § 20h BKAG eingehalten. Die Maßnahme ist ebenfalls nur zur Abwehr einer dringenden Gefahr für besonders hochrangige Rechtsgüter und nur dann zulässig, wenn die Gefahrenabwehr auf andere Wese aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre (besondere Ausgestaltung der Verhältnismäßigkeit). Grundsätzlich ist eine richterliche Anordnung erforderlich (Ausnahme: Gefahr im Verzug, ebenfalls von Art. 13 Abs. 4 GG vorgesehen). Der Kernbereichsschutz (§ 20h Abs. 5 BKAG) ist verfassungsrechtlich einwandfrei gewährleistet. § 20u BKAG gewährleistet zudem den Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen.
3. Allgemeine Regelungen zum Schutz der Grundrechte Betroffener
Der Entwurf berücksichtigt schließlich sämtliche verfassungsrechtliche Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung entwickelt hat. So sind Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, zur Benachrichtigung Betroffener und zur Kennzeichnung, Verwendung und Löschung erhobener Daten vorgesehen (§ 20v BKAG). Der Schutz von zeugnisverweigerungsberechtigten Personen ist inhaltsgleich wie in der StPO gewährleistet (§ 20u BKAG).
4. Analyse und Bewertung (Evaluierung)
Fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes sind die Regelung über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern (§ 4a BKAG), die Befugnis zur Rasterfahndung (§ 20j BKAG) und die Befugnis zur sog. Online-Durchsuchung (§ 20k BKAG) zu analysieren und zu bewerten. Dabei ist ein wissenschaftlicher Sachverständiger einzubeziehen, der im Einvernehmen mit dem Deutschen Bundestag zu bestellen ist.
