Bevölkerungsschutz und Krisenmanagement
- Das Ehrenamt - Rückgrat des deutschen Hilfeleistungssystems
- „Neue Strategie“ zum Schutz der Bevölkerung
- Das Ausstattungskonzept des Bundes
- Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG)
- Bevölkerungsschutz auf europäischer Ebene
In ihm arbeiten der für den Zivilschutz zuständige Bund und die für den Katastrophenschutz zuständigen Länder gemeinsam mit den Hilfsorganisationen und Feuerwehren eng und wirkungsvoll zusammen.
Das nationale Hilfeleistungssystem ist nicht nur leistungsfähig, sondern auch aufwuchs- und innovationsfähig. Es stellt sich auf neue Bedrohungslagen ein. Die Errichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, das am 1. Mai 2004 seine Arbeit aufgenommen hat, ist hierfür ein Beleg. Die Bundesregierung hat damit ein deutliches politisches Zeichen für die neue Bedeutung des Zivil- und Katastrophenschutzes innerhalb der vielfältigen Sicherheitsaufgaben in Deutschland gesetzt. Das Bundesamt war eine Antwort auf Forderungen aus den Erfahrungen des 11. September 2001 und des Sommerhochwassers 2002.
Das Ehrenamt - Rückgrat des deutschen Hilfeleistungssystems
Rückgrat und Basis des nationalen Hilfeleistungssystems ist das ehrenamtliche Engagement: über 1,2 Millionen Aktive freiwilliger Feuerwehren, fünf Freiwilligenorganisationen – das Deutsche Rote Kreuz, der Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungs-Gesellschaft, die Johanniter Unfall-Hilfe, der Malteser Hilfsdienst – mit weiteren 500.000 ehrenamtlichen Helferinnen und Helfer; der Bund bringt durch die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk zusätzliche 76.000 wiederum freiwillig tätige Helferinnen und Helfer in dieses System ein.
Das deutsche Notfallvorsorge- und Hilfeleistungssystem wäre ohne das ehrenamtliche Engagement so vieler Bürgerinnen und Bürger nicht denkbar. Diese ehrenamtliche Arbeit ist ein wichtiger Beitrag zur Sicherheit.
Die Stärkung des Ehrenamtes ist deshalb ein besonderes politisches Anliegen des BMI wie der gesamten Bundesregierung. Dem wurde Rechnung getragen durch ein Gesetz zur weiteren Stärkung des ehrenamtlichen Engagements, das der Deutsche Bundestag am 6. Juli 2007 verabschiedet hat. Mit diesem Gesetz werden die Rahmenbedingungen für das bürgerschaftliche Engagement deutlich verbessert. Es wird ein Steuerfreibetrag für Einnahmen, z.B. Aufwandsentschädigungen, aus nebenberuflichen Tätigkeiten im gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Bereich in Höhe von 500.- € im Jahr eingeführt. Ausdrücklich anerkannt wird in diesem Zusammenhang die Förderung des Feuer-, Katastrophen- und Zivilschutzes als Förderung eines gemeinnützigen Zwecks. Durch diese Regelung wird der Kreis derer, die in den Genuss eines Steuerfreibetrags kommen können, signifikant erweitert.
„Neue Strategie“ zum Schutz der Bevölkerung
Das deutsche Hilfeleistungssystem funktioniert; es kann auch mit außergewöhnlichen Gefahren- bzw. Schadenlagen umgehen. Das haben nicht zuletzt die Hochwasser der vergangenen Jahre gezeigt.
Nach den Erfahrungen dieser Flutkatastrophen stellte sich allerdings die grundsätzliche Frage, inwieweit die strukturellen Rahmenbedingungen des zweigeteilten nationalen Katastrophenvorsorgesystems in Deutschland noch stimmen: hier der Zivilschutz in der Zuständigkeit des Bundes, gleichsam als Annex von dessen Verteidigungsauftrag - dort der "friedensmäßige" Katastrophenschutz als Aufgabe und Verantwortung der Länder.
Als pragmatischer Ansatz wurde daher zwischen Bund und Ländern eine neue Rahmenkonzeption entwickelt, die insbesondere auf dreierlei zielt:
- Bessere Verzahnung der vorhandenen Hilfspotentiale des Bundes (insbesondere THW) und in den Ländern (Feuerwehren und Hilfsorganisationen);
- Schaffung neuer Koordinierungsinstrumentarien für ein effizienteres Zusammenwirken des Bundes und der Länder, insbesondere im Bereich des Informationsmanagements und beim Nachweis von Engpass-Ressourcen;
- Entwickeln, Einüben und Praktizieren eines gemeinsamen Führungsverständnisses.
Einige dieser Aktivitäten – und damit der Beitrag des BMI im Rahmen dieser "Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland" (Beschluss Innenministerkonferenz Juni 2002) – sind nachstehend dargestellt:
Seit Herbst 2002 gibt es ein neues Instrument im Rahmen der Bund-Länder-Koordinierung bei großflächigen Gefahrenlagen: das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum des Bundes und der Länder (GMLZ). Das GMLZ steht vor allem – und dies ist eine der wichtigsten Konsequenzen aus der Hochwasserkatastrophe im Sommer 2002 – als Dispositionszentrum für Helfer, sowie zum Nachweis und zur Vermittlung von materiellen Hilfsmitteln, von technischen Gerätschaften bis hin zu Sandsäcken national wie international zur Verfügung.
Das GMLZ stützt sich im Wesentlichen auf das Deutsche Notfallvorsorge-Informationssystem deNIS. Kernaufgabe dieser neuen Datenbank ist die übergreifende Vernetzung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen für das Management von Großkatastrophen. Bund, Länder, Kommunen und Organisationen verfügen über eine Vielzahl wertvoller Informationen. Diese Informationsressourcen werden jetzt intelligent verknüpft.
deNIS gibt vor allem Informationen zum Schadensereignis selbst, zu Möglichkeiten der Gefahrenabwehr sowie -dies ist ganz wichtig - zu Standorten risikobehafteter Anlagen, etwa Raffinerien und Tanklager, in der Nähe des Schadensgebietes. deNIS enthält vor allem auch Nachweise über Engpass-Ressourcen: welche Ressourcen des Bundes, der Länder etc. befinden sich in der Nähe des Schadensereignisses. Vorrangig geht es um die Potenziale des THW, der Feuerwehren und Hilfsorganisationen sowie der Bundeswehr und der Bundespolizei. Aber auch alle anderen Informationen, die für das Krisenmanagement und die Bewältigung großflächiger Schadenslagen benötigt werden, werden in deNIS integriert. Exemplarisch sind dies etwa aktuelle Informationen des Deutschen Wetterdienstes.
In einer ersten Aufbaustufe ist deNIS bereits im Mai 2002 Online gegangen, nämlich als Informationsportal für den Bürger. Die Bürger können hier ein breites Spektrum wichtiger Informationen zu Fragen des Bevölkerungsschutzes abrufen. Dazu gehören Hintergrundinformationen zum Zivil- und Katastrophenschutz, vor allem aber auch Hinweise über Vorsorgemaßnahmen und Verhaltensregeln bei Gefahren.
Grundpfeiler jeden Katastrophenschutzes ist die Möglichkeit, die Bevölkerung angemessen, vor allem aber schnell und flächendeckend vor bevorstehenden Gefahren zu warnen. Am 15. Oktober 2001 konnte ein neues, satellitengestütztes Warnsystem des Bundes in Betrieb genommen werden. Per Satellit können amtliche Warndurchsagen in Sekundenschnelle über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und auch über private Rundfunkanstalten verbreitet werden.
Jede Katastrophe bestätigt eines immer wieder nachdrücklich bestätigt: Professionelles Krisenmanagement will gelernt sein, muss vor allem immer wieder geübt werden. Der Ort, den das BMI hierfür anbietet, ist die Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz. Ziel ist es, die Akademie zu einem Kompetenzzentrum für das gemeinsame Krisenmanagement von Bund und Ländern, zu einem Forum für den wissenschaftlichen Austausch sowie zu einer Begegnungsstätte und Ideen-Börse für Experten aus dem In- und Ausland auszubauen.
Alle Strategien zum Schutz der Bevölkerung greifen aber zu kurz, wenn nicht zugleich die Fähigkeit der Bürgerinnen und Bürger gestärkt wird, sich vorbeugend und beim Eintritt von Gefahren zu schützen. Die Förderung der Ausbildung der Bevölkerung in Erster Hilfe ist deshalb ein wichtiger Bestandteil des Maßnahmenkatalogs zum Bevölkerungsschutz.
Aus der zwischen Bund und Ländern verabredeten Neuen Strategie ist auch eine wichtige strukturelle Konsequenz gezogen worden: Die Dienstleistungen und Serviceangebote des Bundes im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes werden seit Mai 2004 im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) gebündelt und zentral vorgehalten. Der zivile Bevölkerungsschutz wird damit vor allem auch organisatorisch als wichtige Säule des nationalen Sicherheitssystems hervorgehoben.
In seiner Fülle von Angeboten versteht sich das neue Amt als Dienstleistungszentrum des Bundes für die Behörden aller Verwaltungsebenen sowie die im Bevölkerungsschutz mitwirkenden Organisationen und Institutionen. Es wird alle Bereiche der zivilen Sicherheitsvorsorge fachübergreifend berücksichtigen und zu einem wirksamen Schutzsystem für die Bevölkerung und ihre Lebensgrundslagen verknüpfen.
Die Bezeichnung "Bevölkerungsschutz" verdeutlicht diesen übergreifenden Ansatz; der traditionelle (engere, nämlich mit dem Verteidigungsauftrag verbundene) Begriff "Zivilschutz" wurde ausdrücklich nicht fortgeführt.
Der Namensbestandteil "Katastrophenhilfe" verweist auf eine weitere Akzentsetzung des zivilen Sicherheitsauftrages des Bundes: Auf das Angebot des Bundes zur Unterstützung des Krisenmanagements der Länder bei großenflächigen Gefahrenlagen unterschiedlichster Ursachen; vor allem auf den Gebieten der Information, der Koordination, des Managements von Engpass-Ressourcen sowie beim Üben des Krisenmanagements.
Die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) ist neben dem neuen Bundesamt ein wesentliches Element im Rahmen der "Neuen Strategie". Mit dem THW hält das BMI eine eigene Einsatzorganisation – mit rd. 6500 Einsatzfahrzeugen (Soll) – für die unmittelbare Katastrophenhilfe im In- und Ausland vor. Durch die enge Verzahnung des THW in der örtlichen Gefahrenabwehr und der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Hilfsorganisationen einerseits und den länderübergreifenden Möglichkeiten einer Bundesbehörde andererseits nimmt das THW eine wichtige Position im Gesamtsystem ein.
Das Ausstattungskonzept des Bundes
Das BMI ergänzt im Rahmen seiner Katastrophenvorsorge den Katastrophenschutz in den Ländern durch Ausstattung und Ausbildung. BMI und Innenministerkonferenz haben sich 2007 auf eine Neukonzeption für die Ausstattung im ergänzenden Katastrophenschutz verständigt. Die Kernelemente der Ausstattung dienen der Bewältigung eines Massenanfalls Verletzter (MANV) sowie chemischer, biologischer, radioaktiver und nuklearer Gefahren (CBRN-Gefahren). Hierzu sind Medizinische Task Forces und Analytische Task Forces (CBRN-Gefahren) vorgesehen. Insgesamt will der Bund dem Katastrophenschutz der Länder 5.036 Fahrzeuge zur Verfügung stellen.
Das neue Ausstattungskonzept steht beispielhaft für das neue Profil der Bundesleistungen im nationalen Notfallvorsorgesystem. Die Vorhaltungen des Bundes orientieren sich nicht mehr nur oder vorrangig am klassischen Verteidigungsfall, sondern sind bzw. werden an die aktuellen Bedrohungs- und Gefahrenlagen angepasst. Manches, was rein auf den Verteidigungsfall ausgerichtet war, z.B. der Schutzraumbau, wird jetzt nur mehr rudimentär vorgehalten oder ganz eingestellt. Anderes wird auf die neuen Bedrohungslagen umgeschrieben.
Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG)
Die Länder haben die Neuorientierung der Leistungspalette des Bundes ausdrücklich und wiederholt begrüßt. Zugleich haben sie gefordert, dass der Bund zusätzlich zu seiner Zuständigkeit für den Schutz der Bevölkerung im Verteidigungsfall nunmehr auch die gesetzliche Befugnis erhalten solle, die Länder auch beim Schutz der Bevölkerung in Fällen terroristische Anschläge sowie bei Naturkatastrophen und Unglücksfällen, die das Gebiet mehr als eines Landes gefährden, zu unterstützen.
Der Bund hat diese Bitte aufgegriffen. Am 9. April 2009 ist das Gesetz zur Änderung des Zivilschutzgesetzes in Kraft getreten, mit dem der Bevölkerungsschutz in Deutschland auf eine neue und moderne Grundlage gestellt wird. Das Gesetz sichert eine wirksame materielle wie konzeptionelle Unterstützung des Bundes zugunsten der Länder bei Großschadenslagen. Sinnfälligen Ausdruck findet dies in der neuen Gesetzesbezeichnung: „Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes“. Die Ressourcen, die der Bund für den Zivilschutzfall vorhält, stehen den Ländern auch für ihre Aufgaben im Katastrophenschutz zur Verfügung. Die Länder können diese Ressourcen in ihre Katastrophenschutzvorsorge verlässlich einplanen. Dies gilt insbesondere für die - originär „zivilschutzbezogene“ - Ausstattung (insbesondere Einsatzfahrzeuge), mit der der Bund die Katastrophenschutz-strukturen der Länder ergänzt. Dies gilt aber auch z.B. für das Warnsystem des Bundes (SatWas) sowie die Bundesinstrumente für ein Informations- Lage- und Ressourcen-management, wie sie das BBK mit dem GMLZ und der Datenbank deNIS vorhält. Das Gesetz eröffnet zudem erstmals die Möglichkeit zentraler Koordinierungsmaßnahmen durch den Bund. Das operative Weisungsrecht verbleibt gleichwohl bei den Ländern. Selbst in zentral strukturierten Ländern wie Frankreich oder England gibt es kein Weisungsrecht gegenüber der örtlichen Einsatzebene.
Auch die Aus- und Fortbildungsmaßnahmen des Bundes sind auf eine moderne Grundlage gestellt worden. Insbesondere ist die erfolgreiche länderübergreifende KrisenmanagementÜbungsserie Lükex nunmehr rechtlich abgesichert. Geregelt wird der Datenaustausch zwischen Bund und Ländern bei der Vorbereitung auf und Bewältigung von Großschadenslagen. Vorgesehen sind ferner eine bundesweite Risikoanalyse, die der Bund zusammen mit den Ländern erstellt, eine Beratungs- und Unterstützungsfunktion des Bundes zugunsten der Länder beim Schutz kritischer Infrastrukturen sowie die Entwicklung von Standards und Rahmenkonzepten durch den Bund in Abstimmung mit den Ländern für großflächige Gefahrenlagen. Das Ehrenamt wird als unverzichtbare Grundlage des Zivil- und Katastrophenschutz gewürdigt und gefördert.
Bevölkerungsschutz auf europäischer Ebene
Schutz der Zivilbevölkerung ist jedoch nicht nur eine nationale Angelegenheit. Großkatastrophen machen nicht an Landesgrenzen halt. Immer wichtiger wird die internationale Dimension, d. h. vor allem: der Bevölkerungsschutz auf europäischer Ebene.
Als Sicherheitsgemeinschaft muss die EU in Katastrophenfällen in Europa wie außerhalb in der Lage sein, Betroffenen schnell und unbürokratisch zu helfen. Während der deutschen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 wurden wichtige Akzente gesetzt:
- Die Verhandlungen zur Neufassung des EU-Gemeinschaftsverfahrens für den Katastrophenschutz zur politischen Einigung geführt. Das 2001 geschaffene Gemeinschaftsverfahren zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit bei Katastrophenschutzeinsätzen, das nunmehr reformiert wurde, hat bereits bisher seine Effektivität bei der Koordinierung von Hilfseinsätzen der Mitgliedsstaaten unter Beweis gestellt. Aufgrund der Erkenntnisse aus den Einsätzen der letzten Jahre, insbesondere nach Großkatastrophen wie dem Tsunami, sind Optimierungsvorschläge erarbeitet und umgesetzt worden.
- Das unter der vorherigen Präsidentschaft verhandelte EU-Finanzierungsinstrument für den Katastrophenschutz ist unter Deutscher Präsidentschaft im März 2008 formal verabschiedet worden. Es bildet die finanzielle Basis des Gemeinschaftsverfahrens und erlaubt künftig, z.B. einen Teil der Transportkosten bei Hilfseinsätzen der Mitgliedsstaaten aus Gemeinschaftsmitteln zu finanzieren.
Beide Initiativen bedürfen noch der Umsetzung im Einzelnen; im Kern geht es beim EU-Gemeinschaftsverfahren um eine schnelle Aktivierung nationaler Hilfeleistungspotentiale zum Einsatz bei großen Katastrophen in den Nachbarländern. Auf deutscher Seite erfolgen die Einsätze im Rahmen des Gemeinschaftsverfahrens, bi- oder multilateral sowohl durch das THW als auch durch die Feuerwehren, die Hilfsorganisationen sowie die Bundespolizei.
Insgesamt gesehen kann der Bund für seinen Bereich eine positive Bilanz vorweisen. Das THW und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe sind neben der Bundespolizei und dem Unterstützungspotenzial der Bundeswehr der Beitrag des Bundes in der zivilen Sicherheitsvorsorge Deutschlands.